Politique agricole commune

La Politique agricole commune (PAC) est une politique mise en place à l'échelle de l'Union européenne, fondée essentiellement sur des mesures de contrôle des prix et de subventionnement, visant à moderniser et développer l'agriculture. Elle est mise en œuvre par la Direction Générale «Agriculture et développement rural^[1]» de la Commission européenne.

La PAC consiste en deux piliers : le premier pilier, évoqué dans cette page ; et le second pilier, le développement rural.

Origines et évolution de la PAC

La politique agricole commune (PAC) est , avec la CECA instituée en 1951, une des plus anciennes et jusqu'à peu principale des politiques communes de l'UE (environ 35 % du budget européen, 45 % si on englobe le Développement rural) en matière budgétaire, mais aujourd'hui en baisse. Créée par le traité de Rome en 1957, elle a été mise en place en 1962. Ses objectifs sont :

• d'accroître la productivité de l'agriculture ;
• d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole ;
• de stabiliser les marchés ;
• de garantir la sécurité des approvisionnements ;
• d'assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Depuis, s'y sont ajoutés les principes de respect de l'environnement et de développement rural.

Le Conseil de l'Union européenne adopte les actes de bases de la PAC et la section Garantie du FEOGA (Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles) finançait le soutien des marchés. Cette section garantie a été remplacée par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).

Les agriculteurs bénéficient :

• d'aides indirectes, les "prix garantis", qui assurent aux agriculteurs un prix minimum pour leurs productions. Disposition aujourd'hui en quasi désuétude.
• des aides directes au revenu depuis la réforme de 1992 : en échange d'une baisse des prix garantis, l'UE verse des aides proportionnelles à la baisse des prix garantis. Cette aide est depuis 2005-2006 "découplée", c'est-à-dire qu'il y a de moins en moins de liens (voire plus aucun lien) entre la production de l'exploitation et le montant des aides.

D'autre part, la prédilection communautaire permettait d'isoler l'agriculture européenne des variations des prix mondiaux en lui accordant des avantages en matière de prix comparé aux produits importés.

La PAC est critiquée à cause de la difficulté à stabiliser son budget, des problèmes de fonctionnement posés par l'élargissement à vingt-sept et de l'inégalité des aides qui profitent aux pays producteurs ainsi qu'aux propriétaires d'importantes exploitations, puisque les aides sont proportionnelles aux quantités produites. Depuis 2003 cependant, le montant du budget est stable, ou alors en baisse car non indexé sur l'inflation.

Les réformes de 1992 et 1999 ont cherché à la rapprocher du marché en baissant les prix garantis et en les remplaçant par des aides directes. La dernière réforme du 26 juin 2003 les poursuit et tente de résoudre le problème des difficultés de financement liées à l'élargissement. Désormais, les aides ne seront plus liées à la production. Les agriculteurs toucheront un paiement unique par exploitation ainsi qu'à la condition de respecter des normes européennes en matière d'environnement et de sécurité alimentaire.

La dernière réforme a prévu une nouvelle évaluation du système global à partir de 2013, pouvant («devant», même, a priori) déboucher sur une nouvelle réforme certainement dans le même sens : baisse des aides, «découplage», etc.

Productivisme et protectionnisme

Le traité de Rome, signé le 25 mars 1957 par les membres fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE), a donné à la PAC une orientation fermement productiviste, car il fallait augmenter la production agricole, et protectionniste, car la construction d'une union douanière nécessitait une protection aux frontières. Il s'agissait alors de rendre la Communauté auto-suffisante, plus solidaire et de moderniser un secteur agricole toujours particulièrement disparate selon les pays.

La PAC a été l'un des fondements de la construction européenne. Elle a été une incontestable réussite sous certains aspects : modernisation de l'agriculture, développement de la production, immenses gains de productivité qui ont fait de l'Union le 2^e exportateur mondial, autosuffisance alimentaire^{[Note 1]}, mais elle a rencontré de redoutables écueils avec des crises liées à la surproduction de nombreux produits, aux variations de change des monnaies, à l'entrée de nouveaux membres, à l'opposition avec d'autres exportateurs dans le cadre du GATT puis de l'OMC ainsi qu'à l'explosion des coûts supportés par le budget communautaire, et essentiellement par l'Allemagne.

Le contexte de la création de la PAC

Les pays sans politique agricole sont l'exception, de par les obligations alimentaires, l'instabilité des marchés des produits alimentaires de base^{[Note 2]}, et (jusqu'à une période particulièrement récente) le poids politique de la population vivant de l'agriculture. Or le traité de Rome instituait le principe de libre circulation des marchandises, qui était par définition incompatible avec une politique au niveau national, car cela aurait faussé le jeu normal de la concurrence. Il n'y avait par conséquent que deux grands choix politiques envisageables : une politique active mais alors nécessairement commune, ou une politique de renoncement volontaire à l'intervention.

C'est le premier choix qui a été fait, ce qui peut s'expliquer par

• le souhait de donner une consistance à l'Europe (pour l'unifier et s'épargner une nouvelle guerre), ce qui est plus évident avec une politique active qu'avec une politique d'abstention
• la possibilité technique de le faire : une "grande politique" n'est concevable que sur des produits assez standards et assez stables, par exemple le charbon et l'acier (CECA) et , en matière agricole, les grands produits (inversement pour quantité de produits agricoles, par exemple le porc, le poulet, les légumes, les fleurs, etc., la PAC se résume à l'application du principe de base : libre circulation et absence de distorsion de concurrence)
• les prédilections de la France, principal producteur agricole et par conséquent principal intéressé.

Or l'agriculture européenne avait besoin de développement car à l'exception de la France, les pays fondateurs n'assuraient pas, à des degrés divers, leur autosuffisance (assurée à 80 % uniquement en moyenne) pour la majorité des grands produits alimentaires, et dépendaient par conséquent du marché mondial. Et cette insuffisance n'était pas due à une impossibilité technique. De gros progrès avaient été effectués depuis la fin de la guerre et les productions agricoles ne cessaient de croître. Mais l'équipement que l'industrie pouvait apporter (tracteurs modernes, engrais de synthèse, pesticides, etc. ) et les connaissances disponibles n'étaient pas encore particulièrement répandus. De plus, on savait qu'avec l'enrichissement général la demande alimentaire allait croître. D'autre part le gouvernement souhaitait que l'exode rural se poursuive pour libérer de la main d'œuvre pour le secteur industriel.

La mise en place d'une PAC assortie d'un budget important pour les producteurs impliquait aussi que les pays disposant d'un potentiel agricole important bénéficient de transferts nets de la part de pays ne pouvant subvenir seuls à leurs besoins. Du côté français, cela a quelquefois été présenté omme une façon d'équilibrer un avantage supposé de l'industrie allemande, et du coté allemand comme une façon globalement neutre de se payer un approvisionnement qu'il aurait de toute façon fallu acquérir. Cette présentation a cependant été contestée par l'historienne danoise Ann-Christina Lauring Knudsen, qui a démontré que derrière le mythe de «l'accord franco-allemand» se trouvent en fait des pressions fortes du principal syndicat agricole allemand la DBV) pour une politique ambitieuse et en particulier des prix élevés, vis-à-vis desquels les Français, qui craignaient pour leur compétitivité mondiale, étaient plus circonspects.

Les fondements de la PAC

Le traité de Rome définit les bases de la PAC en son titre II qui traite de l'agriculture et surtout, en son article 33 (auparavant, article 38), lui assigne cinq objectifs précis :

• accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, surtout de la main d'œuvre
• assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, surtout par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture
• stabiliser les marchés
• garantir la sécurité des approvisionnements
• assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

L'article 34 (auparavant, article 39) du Traité prévoyait la mise en place d'une organisation commune des marchés agricoles, pouvant prendre trois formes :

• des règles communes en matière de concurrence
• une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché
• une organisation européenne du marché.

La Conférence de Stresa qui s'est tenue du 3 au 11 juillet 1958 (à ne pas confondre avec la conférence de Stresa du 14 avril 1935), a défini les grands principes de la PAC :

• l'unicité du marché, corollaire de la libre circulation des marchandises, qui souffrira des variations monétaires avant l'arrivée de l'euro
• la prédilection communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial (ce point a cristallisé l'opposition des grands exportateurs : États-Unis, Canada, Australie et , même après son entrée dans la Communauté, de la Grande-Bretagne qui s'approvisionnait préférentiellement dans le Commonwealth)
• la solidarité financière, les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire
• des prix minimum garantis pour les producteurs.

Chronologie des réformes successives

Des réformes successives ont été entreprises, non sans mal, à cause de la difficulté à trouver un consensus (en gras les révisions majeures de la PAC)  :

• 1971 : à la suite du plan Mansholt, mise en place d'une politique d'amélioration des structures agricoles
• 1984 : résorption des excédents, avec la mise en place de quotas de production, surtout dans le domaine laitier, et une politique de réduction des prix de soutien
• 1988 : mise en place d'une discipline budgétaire pour encadrer les dépenses, avec la fixation d'une enveloppe maximale annuelle de dépense, et le gel des terres (improprement comparé à la jachère)
• 1992 : réorientation de la politique de soutien, les prix garantis se rapprochent du niveau des cours mondiaux ; première orientation vers une politique de l'environnement avec l'instauration de mesures agro-environnementales en cofinancement avec les États membres ; les stocks régressent
• 1999 : soutien au développement rural et fixation d'un cadre financier pour la période 2000 - 2006 ; cette réforme est conçue pour préparer l'arrivée de dix nouveaux membres ainsi qu'à rendre la PAC compatible avec les règles de l'OMC ;
• 2003 : Accords de Luxembourg menés par le commissaire européen, Franz Fischler. Pour se mettre en conformité avec les prescriptions de l'OMC, la nouvelle PAC introduit le découplage (c'est-à-dire que l'exploitant agricole n'est plus obligé de produire pour toucher une aide) des aides et entérine la diminution progressive des restitutions à l'exportation. Il introduit aussi la notion de conditionnalité, les aides découplées sont versées à la condition que l'agriculteur respecte les bonnes conditions agricoles et environnementales mais aussi le bien-être animal.
• 2008 : un «bilan de santé» de la PAC est prévu par la commissaire européenne à l'agriculture, Mariann Fischer Bœl, afin d'évaluer les politiques en place et d'anticiper les évolutions à l'horizon 2013 (fin du financement actuel garanti). Un premier état des lieux publié fin novembre 2007 suggère de rendre l'agriculture européenne plus «compétitive» et respectueuse de l'environnement, passant entre autres par une baisse des subventions liées à la production et une plus grande aide au développement rural^[2]. Philippe Chalmin plaide lui pour une libéralisation totale du marché des céréales^[3].
• 19 janvier 2009 - Le Conseil des ministres européens de l'Agriculture adopte, à la majorité qualifiée, le bilan de santé de la PAC élaboré sous la présidence française ^[4]. Les dirigeants baltes et slovaques votent contre ce "paquet législatif". Ce projet agricole prévoit surtout la suppression de la jachère obligatoire (10% des terres) et l'augmentation progressive des quotas laitiers (1% par an) jusqu'à leur disparition programmée en 2015. La République tchèque, qui préside l'Union jusqu'en juin 2009, entend mettre l'accent sur le développement rural (second pilier de la PAC). Cet aspect reprend l'agenda agricole initié sous la présidence allemande (celle qui a précédé la France), prévoyant globalement de mettre les agriculteurs au service du développement durable et d'une alimentation saine et raisonnée dans l'Union. En France et en Pologne, une partie des professionnels redoute une adaptation trop brutale.

Mécanismes

Types d'intervention

La PAC a utilisé une grande palette de techniques d'interventions (l'équilibre entre ces mesures ayant varié, voir la section "réformes de la PAC")

• des barrières douanières (droits de douanes assez élevés sur certains produits agricoles et alimentaires comme les céréales, la viande de bœuf et de porc, les produits sucrés à l'importation dans l'UE)
• un régime de prix minimum, garantis par une offre d'achat communautaire : l'intervention.
• un dispositif d'élimination des produits acquiss en application du régime précédent :
  • publicité pour susciter une demande
  • remise sur le marché, quand la situation justifiant l'achat était conjoncturelle
  • exportation, subventionnée (le régime de prix garantis étant beaucoup supérieur au prix de marché mondial, les biens agricoles européens ne se vendraient pas sans cette aide). Les subventions à l'exportation sont nommées : restitutions.
  • incorporation par l'industrie agroalimentaire (subventionnée, elle aussi, pour la même raison)
  • dénaturation (transformation en produit industriel inconsommable) ou alors destruction
• un dispositif complexe d'équilibre entre les subventions (exemple : si on subventionne l'exportation de blé, il faut aussi subventionner l'exportation de farine de blé à un taux adapté, en tenant compte des sous-produits qui n'ont pas besoin de subvention)
• un dispositif complexe de compensation des distorsions de concurrence entre les produits à prix garantis et les produits sans prix garantis (par exemple : amidon de céréales subventionnées, fécule de pomme de terre sans subvention mais sous quotas, amidon de maïs importé)
• des dispositifs de limitation et de répartition de la production (mise sous quotas, par exemple les quotas laitiers), ou des capacités de production (arrachage subventionné d'arbres fruitiers et de vigne, boisement des terres agricoles, jachère obligatoire, jachère facultative rémunérée)
• plus récemment (mais beaucoup dans un esprit de limitation indirecte de la production), des dispositifs de limitation technique (par exemple : quantité d'engrais qui peut être apportée à un sol)
• de nombreuses aides et subventions en faveur des producteurs : subvention à la formation agricole, aide à l'installation, subvention directes d'investissement, subvention indirectes (par exemple bonification de prêts)
• aides à l'investissement dans les industries agroalimentaires (mesure "g" du développement rural)

En outre, bien que moins présents dans les dépenses, il ne faut pas négliger l'ensemble des éléments d'unification du marché commun, présent en matière agricole comme dans les autres secteurs. Le marché ne serait pas "commun" sans la normalisation des produits (par exemple : taux de graisse d'un beurre, d'une margarine, etc. ), des appellations ("gruyère" et "camembert" sont-il des produits standards que tout le monde peut fabriquer, ou des produits régionaux qui ne doivent être produits que dans certaines régions ? quelle quantité de cacao, ou de graisse de cacao, faut-il dans un "chocolat" ?), les normes sanitaires minimales (et de facto maximales, aucun pays ne pouvant refuser l'importation d'un produit répondant à ces normes), etc. Bref, le cadre légal dans lequel des denrées agricoles peuvent être produites, introduites, ou mises en vente en Europe.

Organisation

• les organisations communes de marché (OCM)  ;
• Le financement était assuré par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), qui a été organisé en deux sections en 1964 :
  • la section «orientations», qui aide aux réformes agricoles structurelles ; cette section fait partie des fonds structurels. Le budget alloué à ce volet de la PAC a été de 4, 3 milliards d'euros en 2003, utilisés pour la modernisation de l'agriculture, l'installation de jeunes agriculteurs, le développement rural, etc.  ;
  • la section «garantie», de loin principale, permet de financer les dépenses liées à l'organisation commune des marchés. En 2003, 39, 4 milliards d'euros ont été consacrés à ce volet (aides directes, soutien des marchés, stockage, etc. ). Depuis 1988, le rythme annuel d'augmentation de ces dépenses ne doit pas excéder 74% de l'évolution annuelle du PNB communautaire.

Aujourd'hui la section garantie du FEOGA est remplacée par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et la section orientation du FEOGA est remplacée par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

La PAC n'a pas de ressources propres, le budget de l'union européenne étant unitaire.

Deux «piliers»

Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a décidé de compléter la dimension de la PAC portant sur le soutien des marchés et des prix agricoles (le «1^er pilier» de la PAC) par un «2^e pilier» consacré au développement rural, et centré sur :

• le perfectionnement de la compétitivité de l'agriculture et de sa multifonctionnalité ;
• la promotion de la protection de l'environnement en agriculture mais aussi des mesures forestières contribuant au développement durable ;
• la participation au développement des territoires ruraux.

Principaux produits faisant l'objet d'une organisation commune des marchés

Ces produits, listés en annexe I au Traité, ne couvraient à l'origine que la moitié de la production agricole. Cette liste a été particulièrement étendue ensuite.

Alcool éthylique Bananes Céréales Floriculture Fourrages séchés Fruits et légumes Fruits et légumes transformés Houblon Lin et chanvre Matières grasses (dont huile d'olive et oléagineux) Œufs	Porc Produits laitiers lait, beurre, poudre de lait, caséines, etc. Riz Semences Sucre Tabac Viande bovine Viandes ovine et caprine Vin Volailles
Liste complète

Certains produits agricoles de l'Union Européenne, comme la pomme de terre, ne font pas l'objet d'une organisation commune des marchés.

Conditionnalité des aides

Le traité de Maastricht veut que l'Europe ne finance pas d'activités dégradant l'environnement si ces dernières n'étaient pas justifiées et accompagnées des mesures de réparation ou de compensation. «Il y a lieu de lier le paiement intégral de l'aide directe au respect de règles en matière de terres, de production et d'activité agricoles. Ces règles doivent viser à intégrer des normes de base en matière d'environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux et de bonnes conditions agricoles et environnementales dans les organisations communes des marchés» précise le paragraphe 2 des considérants du règlement. Depuis 2003, le versement des aides compensatrices de la PAC est plus clairement soumis au respect de critères environnementaux : il s'agit de la conditionnalité des aides compensatrices PAC, nommée aussi «Écoconditionnalité», basée sur les :

• BCÆ, bonnes conditions agricoles et environnementales, expression renvoyant à des séries de normes définies par les États membres concernant la préservation des sols et l'entretien minimal des terres^{[Note 3]}, mais aussi les obligations relatives aux pâturages permanents^{[Note 4]}. Même si les surfaces déclarées en herbes continuent a baisser, le ratio reste surface en herbe comparé à la surface agricole utile reste stable à à peu près 30 % (l'année de référence étant 2005).
• ERMG, exigences réglementaires en matière de gestion, qui figurent dans certains articles de 19 directives et règlements^{[Note 5]} dans les domaines de l'environnement, de la santé publique, de la santé des animaux et des végétaux, mais aussi du bien-être des animaux. La cour des comptes a invité la commission à présenter des critères et indicateurs vérifiables, c'est-à-dire de type SMART (acronyme anglais signifiant spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés^[5].

Le dispositif est cependant subsidiairement et particulièrement diversement appliqué selon les États membres. En effet fin 2008, la cour des comptes européenne a noté que les États membres^[6], ne respectaient pas la conditionnalité environnementale telle qu'instaurée depuis 2003, jugeant cette dernière toujours pas suffisament efficace. La cour notait par exemple qu'après 11 633 contrôles de la directive Oiseaux et 14 896 contrôles de la directive Habitats faits dans 4 États membres, aucune infraction à la conditionnalité des aides n'avait été relevée. Ces chiffres font conclure que les États membres transmettent probablement à la Commission des données non-fiables et surestimant la conformité aux règles européennes.

Financement

Budget de la PAC

La Politique Agricole Commune (PAC) est une politique de gestion de l'agriculture commune à l'Union Européenne, la plus significative des politiques européennes. La PAC compte pour à peu près 43% du budget total de l'UE (129.1 milliards d'euros), soit 55.5 milliards^{[7][Note 6]}. Ce budget est financé par le produit des droits de douanes à l'entrée, un prélèvement sur la TVA et une cotisation d'environ 0.73% du Revenu National Brut - certains pays ayant obtenu un rabais sur cette cotisation, la totalité ne pouvant dépasser 1.045% du PIB européen.

En 2008, La France contribue pour 16.95% du total de 129.1 milliards d'euros (budget européen), soit 21.9 milliards. La France reçoit plus, en proportion, de paiements relatifs à la PAC (environ 20.3 % du budget de la PAC), soit pour 11.2 milliards (9.8 milliards d'aides du premier pilier et 1.4 milliard d'aides du deuxième pilier), mais moins dans les autres postes budgétaires. La France est par conséquent bénéficiaire net de la PAC, le plus gros contributeur étant l'Allemagne. Même si la France garde son rang de première puissance agricole de l'UE, il faut noter que ce secteur, sujet d'attentions politiques et économiques incessantes sur le plan intérieur, ne représente que 2% du PIB français.

Les deux grandes actions de la PAC sont le soutien des prix agricoles et le subventionnement de la production, regroupés sous le terme "premier pilier", et qui représentent 79% du budget. Le "deuxième pilier" subventionne diverses actions de développement rural (c'est-à-dire de maintien de la vie rurale) avec 21% du budget. A noter que les actions du deuxième pilier sont co-financées (budget de l'UE et budget de l'État membre).

Le cadre actuel de la PAC date de la dernière réforme de 2003. Depuis cette réforme, la majeure partie (90% à peu près) du budget du premier pilier est affecté à une subvention à l'hectare dite "découplée", c'est-à-dire indépendante de la culture pratiquée, touchée par l'exploitant agricole. Cependant cette subvention est plus élevée dans les zones à haut potentiel de production (environ 420 euros par hectare), et plus basse dans les zones à faible potentiel (environ 260 euros), pour des raisons de références historiques. En élevage, des paiements directs sont effectués par animal, et par litre de lait. La réforme intermédiaire du "bilan de santé" dont l'accord est intervenu fin 2008 prévoit une flexibilité au niveau des États membres pour des transferts, du secteur des céréales vers l'élevage ovin et les pâturages par exemple^[4]. Les 10% restants sont consacrés aux actions de marchés, dont l'intervention (achat à prix plancher) et les restitutions (subventions à l'exportation) ^[8], ainsi qu'à des politiques de filières comme celle du vin^[9].

Le niveau moyen de subventionnement de l'agriculture française est publié chaque année par l'INSEE. Ainsi, le revenu agricole français en 2008^[10] montrait que le soutien au secteur agricole (premier pilier) était de 9.7 milliards d'euros, soit 15.2% du chiffre d'affaires (soit 2.5 milliards d'aides directes, 7.2 milliards d'aides découplées, pour un chiffre d'affaires de 66.9 milliards, viticulture comprise). Si on exclut le sous-secteur de la viticulture qui ne fait pas l'objet d'aides directes (9.4 milliards de C. A. ), le niveau de subventionnement apporté par le premier pilier est à peu près de 16.9% du C. A.

L'Union européenne n'est pas l'unique à soutenir sa production agricole. À titre de comparaison voici le niveau des aides de quelques pays importants, comparés selon différents critères^[11] :

Soutien à l'agriculture^{[Note 7]}

en 2001	millions de dollars	en % du PIB	en dollars par habitant	en dollars par ha agricole	en % de la valeur des recettes agricoles brutes
Union européenne	105 624	1, 4	281	676	35
États-Unis	95 259	0, 9	346	117	21
Japon	59 126	1, 4	467	9709	59
Mexique	7 892	1, 3	81	60	19
Canada	5 154	0, 7	168	53	17
Suisse	4 672	1, 9	650	2667	69
Norvège	2 385	1, 4	531	2086	67
Australie	1 177	0, 3	61	2	4

Critiques et motifs de réformes

Dénonciation des redistributions

Parmi les critiques de la PAC concernent surtout les productions (céréales, oléagineux, lait, viande) qui sont soutenues, comparativement à d'autres qui le sont particulièrement peu (viticulture). Le soutien, lorsqu'il existe, est d'amplitude variable suivant la région.

Pour une même production, la technique retenue pour la soutenir n'a pas les mêmes effets selon le mode de production. A titre d'exemple, entre une aide «à l'hectare» et une aide «au quintal» ou «à la tête de bétail», la première modalité donne une prédilection aux faibles producteurs comparé aux producteurs performants (ou «productivistes»), alors que la seconde modalité fait l'inverse ; ces deux modalités ont en commun d'être en première approximation proportionnelle à la taille de l'exploitation, par conséquent favorable aux «gros» producteurs comparé au «petits» ; etc. Cette constatation doit être mise en lien avec l'origine des aides. En effet elles sont là pour compenser la baisse partielle des prix garantis de l'UE en 1992. Elles sont proportionnelles à la baisse enregistrée par l'exploitant lors de cette réforme.

Un régime de prix garanti est avantageux pour les producteurs, mais ne fait pas l'affaire des utilisateurs de ce produit, qui peuvent être agriculteurs eux aussi (par exemple, les producteurs de porc et de poulet se plaignaient du niveau des prix des céréales). Cependant, seul le prix du blé meunier de qualité bénéficie toujours d'un prix garanti.

Il y a par conséquent quantité d'éléments entre lesquels il faut arbitrer, et la lutte politique est vive pour faire pencher la balance dans un sens favorable à l'intervenant. La masse financière consacrée est assez importante pour attiser les rivalités, entre chaque filière, chaque pays (soutenant des filières fortement présentes), et évidemment pour abonder le budget agricole généralement ou au contraire le siphonner en faveur ou au détriment d'autres politiques.

Polémique autour des «gros chèques»

La structure des aides conduit à faire des versements à des personnes pas exactement nécessiteuses, ce qui est un motif de dénonciation politiquement rentable. Et ce sont des aides à un secteur qui ne créée presque aucuns emplois.

L'Union européenne s'appuie sur le principe de transparence pour inciter les États membres à rendre publiques des données qui s'avèrent extrêmement sensibles mais les autorités nationales et les organisations agricoles majoritaires ont tendance à refuser la diffusion de cette information. Certaines ONG, comme Oxfam, ont aussi mené des campagnes dans l'objectif d'une plus grande transparence révélant, par exemple, que le prince Albert de Monaco ou la reine d'Angleterre recevaient respectivement des subventions de plus de 250 000 et 500 000€.

En 2004, le ministère français de l'Agriculture a dévoilé pour la première fois certaines données concernant les principaux bénéficiaires des subventions de la PAC sur un total de 9, 5 M€ attribués à la France, premier pays bénéficiaire en volume^[12].

• S'agissant des grandes cultures, les dix plus gros bénéficiaires touchent au total 6 M€ (le plus gros chèque, qui s'établit à un montant de 872 108 €, ayant été versé à une société anonyme de production de riz en Camargue).
• En élevage, les 10 plus gros bénéficiaires ont touché au total 2, 6 M€, avec en tête de liste une exploitation localisée en Haute-Vienne, pour un montant de 432 286 €.

Depuis avril 2009, on peut connaître les montants reçus au titre du premier pilier pour l'ensemble des bénéficiaires de la PAC en France^[13][14].

Dénonciation du «coût environnemental et social»

Certains détracteurs accusent la PAC d'avoir un coût environnemental et social important en privilégiant la quantité sur la qualité, en facilitant la productivité agricole sur l'emploi agricole, et ainsi poussant à la concentration des exploitations et la diminution du nombre d'agriculteurs. Cette dénonciation est cependant en baisse depuis le découplage des aides de 2003 (appliqué en 2006 en France).

Le volet environnemental, surtout, fait l'objet de vives critiques, d'ailleurs reconnues comme justifiées par les autorités car les réformes successives ont jusqu'désormais modifié la PAC pour qu'elle inclue de plus en plus d'aspects environnementaux (fréquemment à la discrétion des États membres). Ces modifications sont toujours loin de donner satisfaction aux organisations environnementales, et suscitent aussi la critique des organisations agricoles.

Dénonciation des États bénéficiaires

Certains pays de l'UE ont qui plus est grands secteurs agricoles que les autres, surtout la France, l'Espagne, et le Portugal, et reçoivent donc plus d'argent de la PAC^[15]. D'autres États reçoivent plus de financement des autres secteurs du budget de l'Union. Principaux bénéficiaires part tête sont la Grèce et l'Irlande.

La France a un PIB un peu inférieur au Royaume-Uni et sa population plus importante veut dire son revenu par habitant est inférieur à celui du Royaume-Uni. L'Allemagne a un PIB qui est approximativement 25 % plus élevé que celui de la France ou du Royaume-Uni, mais le revenu par habitant est identiques avec les deux autres pays. La France reste cependant le premier bénéficiaire de la PAC, alors que les nouveaux États membres reçoivent uniquement une petite partie des aides financières.

Le rabais britannique

La rabais britannique a été négocié en 1984 par Margaret Thatcher. Son origine vient du fait que le budget européen de l'époque était principalement dédié à la PAC dont le Royaume-Uni ne recevait que peu de subventions.

Rééquilibrer les aides en faveur du développement rural

Prévu par la réforme de 2003, le mécanisme de la modulation organise le transfert de financements des aides directes à la production agricole vers le développement rural (le «2^e pilier» de la PAC).

Portant originellement sur 5% des aides à la production, la modulation pourra atteindre 20% à compter de 2008. Ce mécanisme doit permettre de renforcer les programmes de développement rural, insuffisamment pourvus dans le cadre des perspectives financières arrêtées pour la période 2007-2013.

Critiques mondiales

Le dispositif d'aides européen est accusé de faire une concurrence déloyale aux producteurs des pays en voie de développement et , inversement, de faire échapper ses producteurs à la concurrence légitime d'autres pays développés (Océanie, Brésil, etc. ).

La PAC a déjà été réformée dans l'optique des cycles de négociations de l'OMC (découplage des aides, etc. ) mais reste un motif de négociation.

Perspectives pour l'après 2013

Les États membres se sont mis d'accord pour un cadre budgétaire (dépenses et recettes) jusqu'en 2013. A partir de 2011 vont s'engager des discussions pour l'après 2013. Une réforme d'envergure doit intervenir. Celle-ci sera élaborée par la Commission et le Parlement, selon les règles de co-décision contenues dans le Traité de Lisbonne, et on prévoit par conséquent de 2011 à 2013 une mise au point longue et laborieuse de style parlementaire, sans négociation nocturne «donnant-donnant» de dernière minute comme par le passé.

• Les attentes : dès désormais un certain nombre de pays veulent diminuer l'importance de la PAC dans le budget européen (43% aujourd'hui) pour rendre l'U. E. plus concrète aux yeux des européens.
• Les constats : les aides directes basées sur l'historique sont iniques, l'effet de la politique de développement rural (2ème pilier) sur l'emploi rural est incertain. Les mesures agro-environnementales tardent à prouver leur efficacité.
• Le malaise : l'environnement tend à devenir une priorité européenne, le soutien à une agriculture intensive est-il en contradiction avec cette priorité ?
• La modification des institutions : la sensibilité du Parlement européen est bien plus urbaine et verte tandis que la Commission était influencée par le lobby agricole.

La future PAC pourrait comprendre une certaine re-nationalisation. Les actions du deuxième pilier sont déjà co-financées, ce système s'étendrait aux aides du premier pilier.

Pour ce qui formera la nouvelle PAC, certains pays font preuve d'imagination et proposent, par exemple :

• des paiements directs rémunérant le service écologique rendu à la collectivité, par exemple comme puits de carbone, avec énormément de contraintes environnementales,
• la fin des bases historiques pour les paiements directs,
• des paiements uniformes découplés dans toute l'UE sans exception.

En France, il semblent que les syndicats agricoles soutiennent le modèle actuel de la PAC avec quelques variantes. Le Ministre de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche, Bruno Le Maire, voudrait se rapprocher des consommateurs pour en faire une «Politique alimentaire et agricole européenne»^[16], seul moyen de re-légimiter, selon lui, les aides à la production. La notion de "prédilection communautaire renforcée" a été introduite en 2008 par Nicolas Sarkozy - mais n'a pas été adoptée au niveau européen -, il reste à déterminer si la traduction concrète de cette notion penchera plutôt du côté protectionniste ou du côté environnemental. A titre d'exemple, l'idée d'une taxe carbone aux frontières, tandis que la majorité des activités agricoles ont obtenu tout d'abord l'exonération de leur contribution, serait bien une protection supplémentaire sous couvert environnemental.

En novembre 2009, un groupe d'économistes de toute l'Europe a publié une déclaration sur l'avenir de la PAC. Ils estiment qu'une stimulation de la production afin d´assurer la sécurité alimentaire n'est pas indispensable dans la mesure où le potentiel productif de l'UE est suffisant. De plus, ils constatent que le soutien des revenus agricoles ne forme pas une politique sociale ciblée ni une tâche correcte pour l'UE. Ils proposent par conséquent de limiter les aides de l'Union européenne au soutien des biens publics. Les agriculteurs ne devraient, selon eux, recevoir des subsides de l'UE que lorsqu'il s protègent le climat, préservent la biodiversité ou rendent un service comparable à la société^[17].

Notes

Sources

Références

Bibliographie

Compléments

Liens externes

• Reconstitu the CAP Vue d'ensemble des arguments sur la politique agricole et résumés d'études scientifiques
• (fr) Commission européenne, agriculture
• (fr) La nouvelle Politique agricole commune (PAC) European NAvigator
• (fr) Bilan de santé de la PAC
• (fr) Comment survivre à la PAC, par Jean-Eudes Hasdenteufel, ingénieur agronome
• (fr) Comprendre la Politique Agricole Commune en 15 minutes

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La version présentée ici à été extraite depuis cette source le 08/12/2009.
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